Ответ правительства на отчет о депортации с заверениями независимого обозревателя законодательства о терроризме, октябрь 2018 г.

Уважаемый лорд Андерсон

Обзор политики депортации с гарантиями

Благодарим вас за обзор использования правительством политики депортации с гарантиями ( DWA ), который вы согласились провести в ноябре 2013 года по приглашению тогдашнего министра внутренних дел г-жи Мэй и который был опубликован 20 июля 2017 года.

Для удобства других читателей DWA ссылается на подход к поиску дипломатических гарантий, когда мы считаем, что наши международные обязательства, такие как обязательства по Европейской конвенции о правах человека (ЕКПЧ), представляют собой препятствие для депортации иностранного гражданина, но где мы считаем, что этот барьер может быть устранен этими заверениями. Таким образом, DWA позволяет нам удалить некоторых из тех, кого иначе невозможно удалить.

С августа 2005 г. сменявшие друг друга правительства пытались принять меры DWA против небольшого числа иностранных граждан, обычно на основании существования реальной угрозы национальной безопасности, но иногда в отношении иностранных граждан, которые были осуждены и заключены в тюрьму в Соединенном Королевстве за их участие в деятельности, связанной с терроризмом (TRA). Долгое время правительство считало и остается мнением, что DWAдолжным образом уравновешивает требование к Соединенному Королевству, с одной стороны, защищать общественную и национальную безопасность, а с другой стороны, обеспечивать соблюдение наших международных обязательств, включая запрет на возвращение к запрещенному обращению и предоставление справедливых апелляций. процесс. Поэтому я благодарен вам за то, что вы обдумываете, как мы используем наши силы сейчас и что мы можем делать по-другому в будущем.

Необходимость депортации в случаях национальной безопасности

В вашем отзыве признается, что в последнее время возникли препятствия, препятствующие использованию DWA , однако в долгосрочной перспективе правительство по-прежнему привержено осуществлению DWA в соответствующих случаях. Приоритетом правительства является судебное преследование тех, кто причастен к TRA, и полиция и Королевская прокуратура продолжают это делать, но по-прежнему будут случаи, когда судебное преследование невозможно. Это может быть, например, из-за использования доказательств перехвата. В таких случаях существует ряд вариантов, в том числе предусмотренное Законом об иммиграции 1971 года право депортировать иностранного гражданина, чье присутствие в Соединенном Королевстве не способствует общественному благу.

На меня также возложена обязанность как министра внутренних дел добиваться депортации иностранных граждан, которые были осуждены в Соединенном Королевстве за серьезное правонарушение, включая причастность к TRA, в соответствии с разделом 32 Закона о границах 2007 года, с учетом любых препятствий для удаление. Как я упоминал выше, в небольшом числе случаев DWA преследовалось на основании таких прошлых судимостей, независимо от того, представляет ли иностранный гражданин текущую угрозу нашей национальной безопасности.

Конвенция о беженцах 1951 г. и Протокол к ней 1967 г. («Конвенция о беженцах») допускают исключение иностранных граждан, не заслуживающих защиты от ее положений, в том числе за деятельность, противоречащую целям и принципам Организации Объединенных Наций (согласно статье 1(е)(с)); или за их «выдворение» (т.е. их принудительное возвращение, независимо от представляемого риска) по причинам серьезной преступности в стране убежища (в соответствии со статьей 33(2)). Однако,

Иммиграционные полномочия, основанные на борьбе с терроризмом, до принятия DWA

В этом отношении Chahal v UK (1997 г.) было, как вы указываете в своем обзоре, знаковым решением Европейского суда по правам человека в Страсбурге. Он установил, что сторона, подписавшая ЕКПЧ, не может выслать иностранного гражданина, независимо от вреда, который он причиняет стране, в которой он находится, и несмотря на положения Конвенции о беженцах, если существует реальный риск обращения, противоречащего статье 3 ЕКПЧ. . Суд также вынес решение против механизма пересмотра, который тогда использовался в делах о национальной безопасности (обычно называемый «тремя мудрецами»), что привело к решению правительства создать Специальную апелляционную комиссию по иммиграционным делам (SIAC) в соответствии с Законом о SIAC 1997 года. После Чахала , и до нападения 11 сентября 2001 г. на Соединенные Штаты Америки, в Соединенном Королевстве не существовало эффективного процесса депортации иностранных граждан, причастных к международному терроризму, которые не могли быть привлечены к ответственности, если в их родной стране существовала реальная опасность обращения, противоречащего статье 3 ЕКПЧ. В ответ на теракты 11 сентября 2001 г. резолюция Совета Безопасности ООН (СБ ООН) 1373 от 2001 г. призвала все государства-члены «отказать в убежище тем, кто финансирует, планирует, поддерживает или совершает террористические акты» (2(b)), и «обеспечить в соответствии с международным правом, чтобы статус беженца не злоупотреблялся исполнителями, организаторами или посредниками террористических актов» (3(g)). 28 сентября 2001 г. эта резолюция была принята единогласно. В ответ на теракты 11 сентября 2001 г. резолюция Совета Безопасности ООН (СБ ООН) 1373 от 2001 г. призвала все государства-члены «отказать в убежище тем, кто финансирует, планирует, поддерживает или совершает террористические акты» (2(b)), и «обеспечить в соответствии с международным правом, чтобы статус беженца не злоупотреблялся исполнителями, организаторами или посредниками террористических актов» (3(g)). 28 сентября 2001 г. эта резолюция была принята единогласно. В ответ на теракты 11 сентября 2001 г. резолюция Совета Безопасности ООН (СБ ООН) 1373 от 2001 г. призвала все государства-члены «отказать в убежище тем, кто финансирует, планирует, поддерживает или совершает террористические акты» (2(b)), и «обеспечить в соответствии с международным правом, чтобы статус беженца не злоупотреблялся исполнителями, организаторами или посредниками террористических актов» (3(g)). 28 сентября 2001 г. эта резолюция была принята единогласно.

Вскоре после терактов 11 сентября 2001 г. правительство приняло Часть 4 Закона о борьбе с терроризмом, преступностью и безопасности 2001 г. («ЗППБ»). Часть 4 ATCSA была подкреплена отступлениями от статьи 5(1)(f) ЕКПЧ и статьи 9(1) МПГПП, которые обе защищают человека от незаконного задержания, сопровождаемого объявлением правительством «чрезвычайного положения, угрожающего жизни нация'. Эти отступления позволили правительству фактически приостановить действие принципов Хардиала Сингха — прецедентного права, регулирующего содержание под стражей по иммиграционным мотивам, — в отношении небольшого числа иностранных граждан, подозреваемых в причастности к международному терроризму. Принципы Хардиала Сингха требовали, чтобы существовала разумная перспектива высылки в разумные сроки, чтобы оправдать задержание на основании иммиграции. Часть 4 ATCSA вместо этого предусматривала задержание на иммиграционном основании в ожидании депортации, хотя в то время у правительства не было возможности принудительного выдворения, для очень небольшого числа иностранных граждан - 16 человек, сертифицированных и задержанных, и еще один сертифицированный, но задержан по другим полномочиям. Те, кто был сертифицирован в соответствии с полномочиями ATCSA (как подозреваемые в международном терроризме, к которым применялась статья 1(f)(c) или 33(2) Конвенции о беженцах) и подвергались задержанию в результате их сертификации, имели возможность первоначальной апелляции. в SIAC в качестве суда первой инстанции, после чего следует регулярный непрерывный процесс рассмотрения вопроса о необходимости содержания под стражей, решение по которому также принимает SIAC. Как вы указываете в своем обзоре, эти полномочия были признаны Палатой лордов дискриминационными и непропорциональными. затем наш высший национальный суд в декабре 2004 г., и в результате правительство не стремилось возобновить полномочия в марте 2005 г., когда в следующий раз парламент должен был ежегодно продлевать полномочия. Вместо этого правительство ввело контрольные распоряжения в соответствии с Законом о предотвращении терроризма 2005 года. Контрольные распоряжения были предназначены для устранения «дискриминационных» выводов Палаты лордов, применяя их как к иностранным гражданам, так и к гражданам Великобритании, и их «непропорциональных» выводов, принимая власть, за исключением лишения свободы, и вместо этого введение мер, таких как комендантский час, требования к месту жительства и ограничения на посетителей, общение и доступ к товарам и услугам, которые могут применяться к людям, живущим в сообществе.

Пять месяцев спустя, после нападений на Лондон в июле 2005 года (фактических, а затем попыток), правительство официально приняло DWA .для решения давней невозможности высылки иностранных граждан, когда наши международные обязательства создают барьер для высылки. Правительство активизировало свои усилия по заключению меморандумов о взаимопонимании или двусторонних соглашений, которые позволили бы Великобритании запрашивать официальные дипломатические гарантии от иностранного правительства, предусматривающие справедливое обращение с иностранным гражданином по возвращении на родину. Тогдашнее правительство вело переговоры со странами, которые, по оценкам, были способны и желали согласиться с такими гарантиями и обеспечить их соблюдение. Параллельно, насколько это было возможно в то время, правительство стремилось заключить соглашения с рядом наблюдательных органов в стране, чтобы обеспечить независимые средства проверки после возвращения людей.

Эти общие соглашения затем дадут правительству возможность запрашивать индивидуальные, конкретные гарантии в отношении конкретных иностранных граждан. Таким образом, если правительство решит, что гарантии необходимы, но их можно получить и что они достаточны для обеспечения надлежащей защиты от реального риска запрещенного лечения, правительство может принять решение об отмене.

Специальная апелляционная комиссия по иммиграционным делам (SIAC)

Такое решение приведет к обжалованию в SIAC. Во всех подобных апелляциях правительству, скорее всего, придется ссылаться на секретные материалы, раскрытие которых не отвечает общественным интересам. Это могут быть, например, конфиденциальные разведывательные сообщения, демонстрирующие, что присутствие иностранного гражданина в Соединенном Королевстве не способствует общественному благу в соответствии с Законом об иммиграции 1971 года, или дипломатические материалы, касающиеся прочности двусторонних отношений между Соединенное Королевство и страна, предоставляющая гарантии. Таким образом, любой путь обжалования всегда будет в SIAC в качестве суда первой инстанции.

SIAC является высшей судебной палатой, возглавляемой судьей Высокого суда, и состоит из группы экспертов, состоящей из председателя, занимающего или занимавшего высокий судебный пост, иммиграционного судьи и непрофессионала. В SIAC заявитель может инструктировать своих адвокатов по выбору на открытом заседании, и его интересы будут защищены один раз на закрытом заседании специальным адвокатом, назначаемым Генеральным прокурором. Я в целом удовлетворен тем, что, используя закрытый механизм, доступный мне в соответствии с правилами SIAC, я могу (с учетом каких-либо конкретных требований о раскрытии информации после решения CJEU по делу ZZ) продемонстрировать дело для удаления (т.е. «национальное элемент безопасности» дела) и причины, по которым я считаю, что это выдворение будет соответствовать международным обязательствам Соединенного Королевства (т.е.

Защищая конфиденциальные правительственные материалы, SIAC также обеспечивает механизм справедливого обжалования с помощью таких средств, как экспертная группа из трех членов, которая предоставляет широкий спектр экспертных знаний по конкретному вопросу; требование к правительству доказать необходимость сокрытия секретных материалов от открытого раскрытия; процесс специального адвоката, который защищает интересы апеллянта после закрытия SIAC; и оправдательный процесс, который требует от правительства предоставить имеющиеся у него материалы (как открытые, так и закрытые), которые подрывают доводы правительства или поддерживают доводы апеллянтов. Я считаю SIAC экспертным трибуналом и процессом SIAC, который используется шире, чем просто DWA.случаев, устанавливает правильный баланс между защитой прав личности и защитой конфиденциальных материалов.

Использование правительством власти DWA

Сменявшие друг друга правительства использовали DWA в небольшом количестве случаев. Как и выше, в подавляющем большинстве случаев субъекты власти считались представляющими текущую угрозу национальной безопасности на момент начала депортации. Во всех случаях правительство инициировало действия DWA , поскольку считалось, что лицо может быть безопасно депортировано при наличии гарантий в рамках наших международных обязательств. В большинстве случаев SIAC поддержал позицию правительства при первоначальном обращении.

Когда правительство впервые инициировало разбирательство в DWA в августе 2005 г., не предполагалось, что процесс обжалования станет настолько затяжным, что SIAC, наконец, вынес решение против правительства Ее Величества в группе «W и другие» дел DWA в Алжире в 2016 г., несмотря на то, что сначала найдены в пользу правительства в индивидуальных обращениях одних и тех же лиц, начиная с 2006 года. Тот факт, что эти дела будут переданы в Палату лордов (как «RB и U») в феврале 2009 года, когда их светлости вынесут решение в пользу правительства, но, тем не менее, будут продолжать колебаться между национальными судами в течение следующих семи лет, было совершенно неожиданным.

Несомненно, самым большим успехом власти стала депортация Абу Катады. Абу Катада ранее содержался под стражей в соответствии с частью 4 ATCSA, а затем в отношении него был выдан контрольный ордер до того, как в августе 2005 года на него было наложено уведомление о намерении депортировать (как тогда требовалось по правилам). иорданским правительством и, в конечном счете, подписание Договора о взаимной правовой помощи («MLAT»), заключенного между тогдашним министром внутренних дел и правительствами Великобритании и Иордании, Абу Катада наконец приостановил рассмотрение своей апелляции, разрешив его депортацию в июле 2013 года. примечательно, что, хотя Европейский суд по правам человека ранее отказал в разрешении на депортацию Абу Катады (на том основании, что он может быть привлечен к уголовной ответственности с использованием доказательств, полученных под пытками третьих лиц, риск, на который впоследствии обратил внимание MLAT), при решении дела Суд поддержал концепцию гарантий и установил полезную прецедентную практику в отношении вопросов, которые правительство хочет депортировать, и наши национальные суды, вынося решения по его действиям, должны рассмотреть возможность. Вы сослались на эти индикаторы в своем отчете. Я удовлетворен тем, что у нас есть доказанная способность соответствовать этим показателям, и что у нас есть ценный и функционирующий процесс, который мы можем поддерживать на основе вашего очень полезного отчета в его работе. Вы сослались на эти индикаторы в своем отчете. Я удовлетворен тем, что у нас есть доказанная способность соответствовать этим показателям, и что у нас есть ценный и функционирующий процесс, который мы можем поддерживать на основе вашего очень полезного отчета в его работе. Вы сослались на эти индикаторы в своем отчете. Я удовлетворен тем, что у нас есть доказанная способность соответствовать этим показателям, и что у нас есть ценный и функционирующий процесс, который мы можем поддерживать на основе вашего очень полезного отчета в его работе.

Ваши ответы на вопросы, заданные вам в ноябре 2013 г.

Как я уже писал выше, я благодарен за ваше взвешенное мнение в отношении конкретного технического задания. Надеюсь, вы согласитесь с тем, что, учитывая предоставленные вами ответы, подход Соединенного Королевства к DWAнаходится на правильных линиях. Я отмечаю ваш комментарий о том, что государства, которые более успешно добиваются депортации, платят за это меньшим соблюдением верховенства закона. Как вам известно, сменявшие друг друга правительства настаивали на депортации тех, кто угрожает нашей стране, не игнорируя решения, которые им не нравятся, и не действуя вне закона. Однако меня обеспокоила значительная продолжительность разбирательства. Меня успокаивает ваше мнение о том, что хотя это и является неизбежным последствием апелляционного процесса, мы можем разумно ожидать, что будущие дела будут занимать меньше времени, поскольку закон теперь ясен.

В связи с нашей потерей в деле W and Others, где у нас не было независимого наблюдения, я благодарен за ваше мнение о том, что там, где посольство должным образом подготовлено и оборудовано, дипломатический мониторинг может играть определенную роль, хотя, как обнаружил SIAC в деле

Алжир, более формальный, независимый подход к мониторингу остается предпочтительным, когда это возможно. Я по-прежнему намереваюсь при поиске соглашений DWA добиваться независимого мониторинга, где это необходимо и возможно, но если это невозможно, мы будем учитывать ваш совет при рассмотрении целесообразности наших мер.

Я разделяю ваше мнение о том, что что касается типовых соглашений, один размер не обязательно подходит для всех, и в результате то, можем ли мы и как мы можем вести переговоры по индивидуальному или общему соглашению, будет зависеть от конкретных фактов. Ниже я изложил свои намерения относительно будущего использования власти, и такая гибкость реагирования коррелирует с моим намерением более гибко использовать власть в будущем.

Будущее власти

Ресурсы, предназначенные для DWA , будут колебаться в зависимости от спроса. Например, ранее мы управляли удалением DWA в отношении нескольких стран одновременно, когда это требовалось от наших коллег по эксплуатации. Это правительство по-прежнему привержено использованию DWA в небольших, громких делах и делах с высоким ущербом. У нас по-прежнему есть целый ряд доступных вариантов борьбы с терроризмом, и депортация будет по-прежнему оставаться одним из таких вариантов с использованием гарантий в тех случаях, когда это будет сочтено необходимым, жизнеспособным и соразмерным для нас.

В прошлом мы добивались заключения соглашений DWA между странами по принципу «при необходимости». Некоторые из них, такие как соглашение по Ливану, никогда не использовались. Параллельно с этим нам приходилось добиваться срочных договоренностей там, где этого требовали оперативные действия.

На данный момент я согласился, что мы будем стремиться реагировать на оперативные потребности. В зависимости от спроса со стороны органов безопасности и разведки это может означать более гибкий, адаптируемый подход DWA с срочными соглашениями по мере необходимости и, возможно, с большим вниманием к конкретным рассматриваемым вопросам, признавая при этом, что дела будут развиваться со временем. . На момент публикации не было случаев, когда операционные партнеры добивались депортации в страну, где потребуются гарантии и где эти гарантии были бы достаточно надежными, чтобы удовлетворить суды, чтобы разрешить депортацию в соответствии с описанным выше процессом DWA . Но для ясности: там, где я считаю DWA подходящим ответом, я буду использовать его.

Вывод

Сохраняется постоянная необходимость борьбы с террористической деятельностью, доказательства которой не могут быть доказаны в уголовных судах. Как заявил премьер-министр после терактов в Манчестере и Лондоне, мы более широко пересматриваем наши законы о борьбе с терроризмом, включая вынесение приговоров, чтобы обеспечить наличие у полиции и спецслужб полномочий, необходимых для обеспечения общественной безопасности. Но мне ясно, что депортация останется одним из способов сделать это, и в свете прецедентного права иногда потребуются заверения в том, что иностранный гражданин не может быть возвращен в свою страну, где существует реальный риск, с которым он может столкнуться. вопиющий отказ в их правах ЕСПЧ. Поэтому я считаю, что DWA остается подходящим в соответствующих случаях и останется одним из инструментов, доступных этому правительству.

Я опубликую этот ответ на веб-сайте правительства и размещу копии в офисе голосования.

Достопочтенный Саджид Джавид, член парламента

Домашний секретарь