Прочтите отчет комитета.

Узнайте больше об обзоре Standards Matter 2

ПОДДЕРЖАНИЕ СТАНДАРТОВ В ОБЩЕСТВЕННОЙ ЖИЗНИ

Доброе утро, и спасибо за приглашение выступить сегодня на этой конференции Института государственного управления.

Моя речь будет сосредоточена на мероприятиях по этическим стандартам в правительстве, которым посвящен наш последний отчет «Соблюдение стандартов в общественной жизни». Но сначала я должен обратиться к вчера в Палате общин.

Мой комитет давно проявляет интерес к мероприятиям в палате общин. По нашей рекомендации были утверждены Кодекс поведения депутатов и роль Уполномоченного.

На мой взгляд, вчерашнее голосование по отчету Комитета по стандартам палаты общин было очень серьезным и разрушительным моментом для парламента и государственных стандартов в этой стране.

Не может быть правильным, чтобы депутаты после одной короткой дискуссии отвергли выводы независимого комиссара по стандартам и Комитета по стандартам Палаты общин - выводы, сделанные в результате расследования, продолжавшегося два года.

Не может быть правильным предлагать капитальный ремонт всей системы регулирования, чтобы отложить или предотвратить санкции в очень серьезном случае платного лоббирования со стороны депутата.

Не может быть правильно, что это сопровождалось неоднократными попытками поставить под сомнение честность самого Комиссара по стандартам, которая работает в рамках системы, согласованной Палатой общин в 2010 году.

И не может быть правильным предлагать, чтобы система стандартов в Палате общин была пересмотрена Специальным комитетом под председательством члена правящей партии и с большинством членов от этой же партии. Это необычное предложение глубоко противоречит лучшим традициям британской демократии. Политическая система в этой стране не принадлежит одной партии или даже одному правительству. Это общее благо, которое мы все унаследовали от наших предков, и все мы обязаны сохранять и улучшать.

Семь принципов общественной жизни, которых все правительства придерживаются более двадцати пяти лет, требуют, чтобы министры и члены парламента продемонстрировали лидерство в соблюдении этических стандартов в общественной жизни. Мне трудно понять, как вчерашние действия хоть как-то выдерживают это испытание.

Существует острая необходимость в независимости в регулировании этических стандартов как в правительстве, так и в парламенте. И важность независимого регулирования была четким посылом в доказательствах из нашего последнего обзора, к которому я сейчас перейду.

Роль моего комитета, впервые изложенная сэром Джоном Мейджором, состоит в том, чтобы давать рекомендации относительно мер по соблюдению этических стандартов, как то, что называлось «этическим семинаром» для «текущего ремонта». Сегодня существует сложный набор членов комиссий и комитетов, правил и регуляторов, политик и процессов для регулирования и обеспечения соблюдения этических стандартов. Наша роль состоит в том, чтобы оценить, насколько хорошо эти структуры работают, и дать рекомендации по реформе, когда необходимы улучшения.

В этом духе был запущен наш последний обзор в сентябре 2020 года. После 25-й годовщины первого доклада лорда Нолана Комитет решил, что хочет посмотреть в общественной жизни на то, как нормативное регулирование работает на практике, и проверить, насколько успешно наш текущий институциональная архитектура следовала первоначальному плану Нолана. Мы сосредоточили свое внимание на механизмах стандартизации в правительстве, так как это были области, которые, как было указано, наиболее остро нуждались в реформе в нашем процессе сбора доказательств.

В самом начале нашей работы мы осознали, что ряд социальных и политических тенденций способствовал усилению давления на этические стандарты - даже до того, как разразилась пандемия коронавируса.

Во-первых, из-за значительного и позитивного улучшения прозрачности, а также роста числа социальных сетей, обвинения в стандартах и утверждения могут вызвать политические проблемы до того, как соответствующий регулирующий орган сможет оценить проблемы. Своевременность имеет решающее значение для эффективного регулирования стандартов, но сегодня ни один регулирующий орган не может опередить темп новостного цикла и социальных сетей. Это означает, что общественные дебаты по этическим стандартам могут быть безумными, напряженными и часто дезинформированными.

Во-вторых, как и многие наши международные партнеры, мы живем в эпоху усиления политической поляризации. Этические стандарты всегда использовались в качестве партийного политического оружия. Но во времена большего согласия политические лидеры, возможно, были более склонны выйти из борьбы и поступать правильно в соответствии с этическими стандартами, даже иногда за определенную политическую цену. Сегодня, в более разделенном мире, политическая выгода партии слишком часто рассматривается как более высокий приоритет, чем соблюдение правил и норм, поддерживающих этические стандарты в британской общественной жизни.

В-третьих - и в ущерб всей нашей политической и общественной жизни - мы стали свидетелями значительного увеличения запугивания и резкого обострения общественных дебатов. Сегодня наблюдается растущая тенденция рассматривать тех, кто на другой стороне, не как противников, а как врагов, и наблюдается огромный рост злоупотреблений и запугивания, направленных на лиц, занимающих государственные должности, как избранных, так и назначенных.

Ухудшение тона нашего политического дискурса влияет на этические стандарты в более широком смысле, препятствуя справедливой и аргументированной оценке рассматриваемых вопросов и удерживая многих от участия в публичных дебатах.

Именно в свете этих тенденций Комитет оценил соответствие Семи принципов общественной жизни своей цели. Бескорыстие, честность, объективность, подотчетность, открытость, честность и лидерство - эти принципы формулируют ожидания общества в отношении ценностей, которые должны поддерживать все должностные лица.

Из доказательств, представленных Комитету в ходе этого обзора, было ясно, что чего-то не хватает в вопросе уважения. После обнаружения шокирующего уровня издевательств, домогательств, включая сексуальные домогательства, в парламенте, участники посчитали, что наш набор этических стандартов должен включать больший акцент на поведении и способах, которыми общественные деятели строят свои межличностные отношения. Мы считаем, что уважение подразумевается в идее лидерства - действовать таким образом, чтобы подавать положительный пример другим. Но, отражая полученные доказательства, мы решили сделать ссылку на уважение явной и соответствующим образом изменили описание принципа лидерства.

Так действительно ли Семь принципов имеют значение сегодня? Мы взяли свидетельства высокопоставленных государственных служащих, бывших должностных лиц, руководителей предприятий, регуляторов стандартов, ученых, экспертов по борьбе с коррупцией, представителей общественности и политиков и обнаружили, что стандарты действительно продолжают иметь значение - для нашей демократии, для нашей экономики, и за наше положение в мире.

Этические стандарты - это общие ценности, лежащие в основе легитимности демократического управления. В нашей политической системе избирательный мандат не дает неограниченной или неограниченной власти тем, кто находится у власти. Наша система сдержек и противовесов означает, что власть должна использоваться для общественного блага, а не для личной выгоды. Когда этические стандарты падают, общественное согласие и доверие ослабевают, подрывая узы доверия, которые обеспечивают функционирование нашей политики и управления.

Слишком часто мы слышим, что стандарты не имеют значения, поскольку истории о подлостях не вызывают особых колебаний в опросах, и поэтому очевидно, что общественность это не волнует. Но наш опрос отражает более широкий набор приоритетов избирателей, из которых этические стандарты являются лишь частью. Когда мы опросили британскую общественность только по этическим стандартам, мы обнаружили, что подавляющее большинство считает, что этические стандарты важны для нашей демократии. Полагать, что этические стандарты излишни, - значит рисковать в долгосрочной перспективе ухудшением самих основ доверия, поддерживающих британскую демократическую жизнь.

Руководители бизнеса и бывшие высокопоставленные государственные служащие ясно дали понять, что этические стандарты важны для нашего экономического процветания. Предсказуемость принятия политических решений, справедливость решений регулирующих органов и низкий уровень коррупции - все это делает Великобританию более привлекательным местом для ведения бизнеса для иностранных инвесторов и наших собственных компаний.

И нам сказали, что наша мягкая сила за рубежом зависит от репутации нашей страны как добросовестной страны. Великобритания может бороться с коррупцией на международном уровне, подавая пример дома. Высокие этические стандарты поддерживают наши внешнеполитические цели.

Чтобы реализовать эти преимущества, у нас должны быть высокие стандарты дома. Тем не менее, остается верным то, что общественное мнение об этических стандартах министров и депутатов остается плохим. Это не новость: проводимые Комитетом раз в два года обследования с 2004 по 2012 год показали стабильно низкие оценки.

И, конечно же, никогда не было «золотого века» этических стандартов. Споры о кумовстве и подлости время от времени доминируют в заголовках СМИ, и ни одна администрация никогда не считалась «свободной от подлости». Определенная степень скептицизма по отношению к политическому классу, вероятно, является здоровой в условиях демократии, и общественное мнение не всегда является справедливым отражением реальности.

Возможно, лучшая интерпретация этических стандартов в общественной жизни, высказанная нам некоторыми участниками, состоит в том, что акцент на этических стандартах имеет тенденцию повторяться. Вспыхивает скандал, общественное беспокойство усиливается, затем пересматриваются нормативные положения, и должностные лица пересматривают свое поведение. Через некоторое время наступает самоуспокоение, и цикл повторяется.

Вчерашние события подтверждают нашу точку зрения о том, что мы находимся в той точке цикла, когда пора снова взглянуть и переоценить. Пора подтвердить нашу приверженность надежному и независимому регулированию этических стандартов должностных лиц. Относятся мои предыдущие комментарии.

Собирая доказательства для этого отчета, мы увидели ряд вопросов, которые вызвали озабоченность. Мы определили четыре из них как наиболее нуждающиеся в реформе:

Во-первых, отсутствие независимости в регулировании Министерского кодекса;

Во-вторых, неспособность обеспечить соблюдение Правил делового назначения и наложить санкции за нарушения;

В-третьих, нежелательное давление на регулирование государственных назначений;

И, наконец, недостаточная прозрачность лоббирования.

Наш диагноз таков, что механизмы стандартов слишком зависят от условностей; что нашим регулирующим органам не хватает достаточной независимости; и что правительство должно более профессионально и серьезно относиться к своим собственным этическим обязательствам.

Наш рецепт - более строгие правила, большая независимость регуляторов стандартов и лучшая культура соблюдения в правительстве.

То, что британская конституция действует в основном на основе условностей и норм, является уже давно устаревшим. Лорд Питер Хеннесси описал наши конституционные устройства как «состояние души», а не как какую-либо систему структур или правил. Функционирование этой системы зависело от так называемой «теории доброго парня» - что мы в конечном итоге доверяем нашим политическим лидерам правильные поступки.

Конечно, с точки зрения регулирования, конвенции по определению не имеют обязательной силы. Итак, когда дело доходит до этических стандартов, то, что один человек может назвать управлением по соглашению, другие могут назвать саморегулированием. И мы знаем - в политике, бизнесе и многих других сферах жизни - что саморегулирование больше не вызывает такого большого общественного доверия, как, возможно, когда-то.

И когда управление на основе условностей подвергается стрессу - либо из-за внешних событий, либо из-за изменения социальных и политических ценностей, - эти условности часто слишком легко игнорировать. Например, во время выхода Великобритании из Европейского Союза было много испытаний и вызовов ожиданиям и нормам, которые поддерживаются британским демократическим процессом в последние годы. Установившаяся практика этики и приличия не застрахована от этого меняющегося отношения.

Для более устойчивой системы стандартов требуется меньшая зависимость от конвенций и более строгие и четкие правила и санкции, и вот что мы рекомендуем:

Мы считаем, что Министерский кодекс следует переписать исключительно как кодекс этических стандартов поведения, а его положения о повседневном управлении кабинетом поместить в другое место. В нем должны быть подробно описаны возможные санкции за нарушения, включая извинения, штрафы или, в конечном итоге, отставку.

Мы считаем, что правила бизнес-назначений должны быть расширены и что Консультативный комитет по бизнес-назначениям должен иметь возможность вводить запрет на лоббирование на срок до пяти лет в исключительных обстоятельствах, и что соблюдение этих правил осуществляется в рамках юридических договоренностей. Возможные санкции должны включать снятие судебного запрета против запрещенного делового назначения или возмещение пенсий или выходных пособий.

Уполномоченному по государственным назначениям должны быть предоставлены более широкие полномочия, чтобы не допустить переполнения оценочных комиссий, а также должна быть более строгая подотчетность и сдерживающие факторы при назначении кандидатов, которых оценочные комиссии сочтут неприемлемыми.

Необходимо пересмотреть правила прозрачности лоббирования. Кабинет министров должен внедрить более централизованную и более частую программу публикации с более широкими категориями публикуемой информации и более строгими критериями для описания собраний.

Что касается независимости, мы считаем, что слишком многим органам, регулирующим стандарты в правительстве, не хватает необходимой независимости для эффективного выполнения своей работы. Органы регулирования стандартов в правительстве занимают уникальное положение в более широком нормативном ландшафте. В отличие от других регулирующих органов, они регулируют поведение тех, кто находится у власти, и поэтому имеют гораздо более тесные и сложные отношения с теми, кого они регулируют.

Действительно, для большинства государственных органов, регулирующих стандарты, регулируемый орган назначает регулирующий орган; издает кодекс, которого придерживается регулятор; может отменить или изменить полномочия регулирующего органа; может сработать регулятор; и часто контролирует публикацию выводов регулирующего органа и введение каких-либо санкций.

Конечно, мы признаем, что уникальные условия демократического мандата и политического поста означают, что невозможно предоставить регулирующим органам по стандартам такую же степень независимости, как другим регулирующим органам частного или государственного секторов.

Но регулирующим органам нужна большая независимость и защита от государственного вмешательства. При необходимости они должны иметь возможность высказаться. Мы считаем, что существуют подходящие и соразмерные способы усиления независимости регулирующих органов по стандартам, и поэтому рекомендуем:

Основа в первичном законодательстве для трех регуляторов стандартов, которые в настоящее время не имеют такой основы: Уполномоченного по государственным назначениям, Независимого советника по интересам министров и Консультативного комитета по деловым назначениям. Законодательную основу для Комиссии по назначениям Палаты лордов следует рассматривать как часть более широкой программы реформы лордов.

Большая независимость в процессе назначения регуляторов стандартов. Мы считаем, что большинство оценочных комиссий для таких назначений должно состоять из независимых членов.

И мы рекомендуем, чтобы Независимый советник и ACOBA больше не работали в основном на консультативной основе, и чтобы им были предоставлены независимые полномочия в пределах их полномочий. Мы считаем, что Независимый советник должен иметь возможность инициировать собственное расследование и иметь право заявлять о нарушении Министерского кодекса. И мы считаем, что ACOBA следует преобразовать в регулирующий орган, решения которого имеют прямую обязательную силу для заявителей.

Наконец, мы выявили непрофессионализм в том, как правительство выполняет свои этические обязательства.

Например, когда дело доходит до отчетов о прозрачности, правительственные данные часто публикуются с опозданием, описания встреч расплывчаты и двусмысленны, а данные отформатированы таким образом, что чрезвычайно сложно сравнивать отчеты департаментов с Реестром лоббистов-консультантов.

А когда дело доходит до управления Правилами деловых назначений в государственных ведомствах, качество рекомендаций и надзора оказывается очень высоким при небольшой координации со стороны центра.

Поэтому мы согласны с рекомендацией отчета Boardman о том, что правительству нужна более серьезная и профессиональная система соблюдения требований, соответствующая передовой практике в частном секторе. Соблюдение собственных этических правил - не самое приятное для правительства, это существенное обязательство. Правительству больше не следует применять консультативный и легкий подход к своим собственным правилам и кодексам. Вместо этого правительству следует внедрить тщательную и широкую систему соблюдения и культуру соблюдения.

В заключение мы слышали и рассматривали более радикальные варианты. Некоторые участники, у которых мы взяли доказательства, призывали к созданию единой комиссии по этике, объединяющей существующие регуляторы стандартов в один центральный орган. Такая комиссия, безусловно, сигнализирует об изменении подхода к общественности. Однако мы также слышали аргументы в пользу того, что он накопит слишком большую власть - неизбираемую власть - над делами правительства. Поэтому мы считаем, что улучшение образования и информирования о ролях и функциях существующих органов является лучшим решением проблемы сложности.

В этом смысле это не радикальный отчет. Мы считаем, что наши рекомендации представляют собой комплекс реформ, основанных на здравом смысле, которые в совокупности приведут к значительному улучшению соблюдения этических стандартов в правительстве. Многие из наших рекомендаций могут быть немедленно реализованы правительством, если оно того пожелает.

Мы не должны упускать из виду долгую историю инноваций в стандартах в этой стране. У нас и раньше бывали эпизоды так называемых подлостей и скандалов. Важно то, что необходимо воспользоваться возможностью для реформ, чтобы поддержать или восстановить доверие общества к целостности общественной жизни. Хотя вчерашние события могут нанести серьезный удар по такой уверенности, мы надеемся, что правительство осознает, что это серьезный момент, серьезно отнесется к нашему призыву к действию и выполнит рекомендации этого отчета.

Спасибо.