Спасибо, Джон, компании Strand Group и лондонской корпорации за приглашение выступить сегодня вечером. И спасибо вам всем, что пришли. Это действительно здорово быть с тобой.

Сегодня вечером я собираюсь поговорить о пандемии Covid и экономике Великобритании с точки зрения Министерства финансов. Конкретно:

1. Каковы были масштабы и характер шока для экономики?
2. Как мы понимали экономический эффект в Казначействе? Какие данные и инструменты мы использовали?
3. Как мы разработали меры экономической политики?
4. И каковы могут быть некоторые из долгосрочных экономических последствий Covid?

Сегодня вечером я хочу поделиться с вами тем, что мы думали о кризисе Covid в Министерстве финансов. И как это было в центре экономической политики в необычайное и уникальное время.

Это не будет исчерпывающим комментарием. Общественное расследование Covid-19 должно изучить реакцию правительства на Covid. Это также не будет обсуждением политических решений, принятых министрами.

Размер и характер шока Covid

Итак, во-первых, размер и характер толчка.

Прежде всего, Covid был человеческим кризисом. Сотни тысяч людей в Великобритании погибли. Еще больше потерянных людей, которых они любили. И все пострадали из-за ограничений на активность и контакты, которые были введены для борьбы с вирусом.

Сегодня я собираюсь поговорить об экономике. Но мы не можем и не должны отделять это от человеческой трагедии Covid. И я буду обсуждать, как экономические воздействия имеют очень человеческие последствия.

По состоянию на этот месяц в Великобритании было зарегистрировано более 22 миллионов подтвержденных случаев, и почти 200 000 человек умерли от Covid. [1]

В период с марта 2020 года по июль 2021 года правительство приняло ряд ограничительных мер, в первую очередь три общенациональных карантина. [2]

Пройдут годы, прежде чем мы полностью поймем влияние пандемии на экономику. Но сегодня вечером я собираюсь описать самый непосредственный экономический эффект тремя большими числами.

Во-первых, экономическая активность: в 2020 году ВВП Великобритании упал примерно на 9,3 процента. [3] Самый большой удар по экономическому производству за один календарный год после рецессии после Первой мировой войны. [4]

Это совокупный эффект экономического удара от пандемии, ограничений, введенных для ее контроля, и экономической политики, проводимой для поддержки людей и бизнеса.

Во-вторых, займы: правительство заняло дополнительно 330 миллиардов фунтов стерлингов в 2020–21 и 2021–2022 годах. [5] Это было сделано для финансирования реагирования на Covid и из-за падения экономической активности. Это был рекордный объем заимствований в мирное время, и он привел к росту национального долга до уровня, невиданного с начала 1960-х годов. [6]

И, наконец, безработица: 10-процентное снижение активности вполне могло привести к тому, что безработица достигла 9-12 процентов. [7]

В этом случае безработица в Великобритании достигла пика в 5,2 процента. [8]

История необычайного удара по размеру экономики. И массовый рост государственных заимствований. При поистине беспрецедентных для экономического шока обстоятельствах.

Но это история ограниченного роста безработицы.

Характер этого потрясения сильно отличался от любого другого потрясения послевоенного периода.

Там, где рецессии были вызваны экономическими потрясениями спроса и предложения.

Обычно экономика дает нам пример того, как должна реагировать политика.

И, в зависимости от баланса потрясений, типичный ответ правительства будет следующим:

• вспомогательная деятельность;
• и/или поощрение перераспределения труда и капитала в экономике;
• и поддержать тех, кто сталкивается с наиболее болезненными последствиями.

Даже у войн есть более хрестоматийный ответ — отвлечь экономическую деятельность на самые насущные нужды.

Шок от Covid был другим. Это был кризис общественного здравоохранения.

Такого еще не было в масштабах современной сложной экономики. Здесь не было учебника.

Covid потребовал временного отключения некоторых частей экономики, чтобы уменьшить тесные контакты и количество контактов.

Дело в том, что часто в кризис вы пытаетесь стимулировать экономическую активность. Принимая во внимание, что во время пандемии мы принимали меры общественного здравоохранения, которые неизбежно подавляли активность. Для экономиста это было экстраординарно.

Не было неотложной необходимости фундаментальной реструктуризации экономики, чтобы способствовать структурному перераспределению труда или капитала.

Общественное потребление не умерло; он был переведен в спящий режим на время вируса.

Это имело серьезные последствия для экономических целей правительства и разработки политики.

Экономические данные, моделирование и прогнозирование во время пандемии: что можно и что нельзя

Так на чем же мы сосредоточились за кулисами? А что мы не так делали?

Чтобы ответить на этот вопрос, я перейду ко второй теме – как мы использовали данные, моделирование и прогнозирование в Министерстве финансов для понимания экономики и разработки ответных мер политики.

Понять, что происходит в экономике в режиме реального времени, было очень сложно.

На ранних стадиях многое о самом вирусе было неизвестно — о его серьезности, трансмиссивности и продолжительности пандемии. Мы также не знали, насколько эффективными окажутся меры, принимаемые для борьбы с вирусом.

И был ряд вещей, которые имели решающее значение для понимания экономических последствий, которые также были неопределенными. Мы не знали, как люди и компании отреагируют на сам вирус. И мы не знали, как люди отреагируют на ограничения, введенные для его контроля.

Позвольте мне начать с разговора о данных.

Наличие своевременных данных было проблемой.

В феврале, марте и апреле 2020 года ситуация менялась очень быстро.

В нормальных условиях официальная статистика — лучший способ понять экономику. Они предоставляют данные высокого стандарта и гарантированного качества.

Но для их производства требуется время.

Например, самые ранние официальные данные о ВВП публикуются через 45 дней после окончания каждого месяца.

А неделя — это долгий срок в условиях пандемии.

Чтобы справиться с этим, мы использовали четыре подхода:

Во-первых, официальные статистики действительно приняли вызов.

Сэр Ян Даймонд, Сэм Беккет и их команды в Управлении национальной статистики быстро адаптировали производство статистических данных. Они провели исследование мирового уровня по коронавирусной инфекции. И они представили другие ключевые исследования, такие как исследование влияния и условий на бизнес (BICS).

Они также представили новые данные о ценах, расходах и торговле, чтобы экономическую активность можно было отслеживать ближе к реальному времени. [9]

Некоторые из этих опросов были запущены к началу апреля 2020 года — всего через десять дней после начала карантина.

Во-вторых, мы обратились к новым мерам активности.

В качестве индикаторов экономической активности мы использовали множество источников данных из частного сектора. Некоторые из них были в открытом доступе. Например, в марте 2020 года ресторанная платформа OpenTable начала публиковать ежедневную информацию о бронировании ресторанов. И мы использовали данные о мобильности Google об использовании транспорта и времени, проведенном в разных местах, например дома или в магазинах.

И мы получили доступ к новым частным источникам данных. Такие компании, как Revolut, поделились имеющейся у них информацией с правительством, чтобы помочь нам понять, что происходит в режиме реального времени.

Это была трансформация — быстрые и большие данные использовались так, как никогда раньше.

В-третьих, мы учились у других стран.

Международные данные помогли нам понять опыт и поведение населения в других странах.

На ранних этапах мы узнали, как может развиваться экономическое воздействие таких стран, как Китай и Италия, в которых рост передачи инфекции наблюдался раньше, чем в Великобритании.

Мы рассмотрели сравнения между похожими странами, использующими разные подходы, такими как Швеция и Норвегия. Это помогло нам лучше сравнить, как экономическая активность отреагировала на вирус и рекомендации, и как экономическая активность отреагировала на ограничения.

О стратегиях нулевого Covid мы узнали из Австралии, Новой Зеландии и многих азиатских стран.

А наблюдение, например, за опытом Франции и Испании помогло нам понять влияние таких мер, как тестирование и сертификация вакцин.

В-четвертых, и, наконец, мы обратились к профессии экономиста.

Мы связались с экономистами из научных кругов, исследовательских институтов и частного сектора, чтобы узнать их мнение о происходящем.

Я особенно благодарен Королевскому экономическому обществу, с которым мы разработали службу быстрого подбора партнеров. Мы задавали им конкретные вопросы или об определенных темах, с которыми мы сталкивались, и лучшие ученые давали нам свои ответы на такие темы, как влияние на неравенство или последствия для будущего медицинского обслуживания.

Позвольте мне перейти к тому, как мы использовали эти данные и информацию.

Экономика предоставляет нам широкий спектр потенциальных моделей и инструментов. Некоторые из них существуют давно, другие появились недавно.

Как правило, экономические модели рассматривают отношения между частями экономики, чтобы объяснить или понять, что происходит. Однако во время Covid отношения между экономическими переменными изменились и продолжали меняться.

Неопределенность означала, что было невозможно осмысленно смоделировать общую «экономическую стоимость изоляции» по двум причинам.

Во-первых, чтобы оценить стоимость вмешательства, вы должны знать, что произойдет, если этого вмешательства не будет. Невозможно было знать, что случилось бы с вирусом, если бы не было карантина. И мы не могли знать, как экономика — как люди и предприятия — отреагировали бы на вирус без изоляции. Не было разумного противоречия.

Во-вторых, мы не могли оценить, как люди и бизнес отреагируют на ограничения. Не было никаких прошлых эпизодов, чтобы дать разумное представление о том, через что проходили экономика и люди. И это действительно критический момент — реакция экономики менялась со временем. Экономика продемонстрировала замечательную способность учиться и адаптироваться.

Позвольте мне проиллюстрировать это. Во время первой блокировки в марте 2020 года 24 процента фирм сообщили, что приостановили торговлю. Во время второй блокировки, в ноябре того же года, этот показатель упал до 11 процентов фирм. В секторе продуктов питания и жилья эффект был еще более значительным. 82 процента фирм не работали в апреле 2020 года, во время второй блокировки 55 процентов закрылись для бизнеса. [10]

Таким образом, любая попытка оценить экономические последствия более поздних блокировок или ограничений на основе опыта, полученного ранее во время пандемии, привела бы к значительному переоцениванию связанных с этим экономических издержек.

Мы провели большой анализ в Казначействе. Мы стремились понять, насколько изоляция, плохое здоровье и смерть могут повлиять на предложение рабочей силы. Это дало некоторое представление о возможном влиянии тестирования и изоляции.

Мы также рассмотрели товары и услуги, которые обычно потребляют разные домохозяйства, чтобы понять влияние пандемии и ограничений на спрос.

И мы рассмотрели «эпи-макромоделирование», которое быстро развивалось в экономическом сообществе. Этот тип моделирования сочетает в себе эпидемиологические и экономические взаимосвязи. Он оценивает, как характеристики вируса и политики контроля влияют как на его передачу, так и на экономическую активность. Таким образом, он обеспечивает основу для сравнения эффектов различных политик, таких как маски, тестирование, изоляция и блокировка. Это дало представление об относительном воздействии этих мер.

Но оказалось, что эпимакромоделирование имеет ограниченное практическое применение. Он очень чувствителен к базовым предположениям, и небольшие изменения могут вызвать большие различия в результатах этих моделей.

Экономическое моделирование помогло нам продумать, как могут реагировать различные части экономики. Но мы были в мире, где мы узнавали о вирусе и его поведении с течением времени. И вирус, и поведение постоянно менялись. Это означает, что экономическое моделирование не подходит для быстрой разработки политики.

Иными словами, мы могли бы целыми днями строить и оценивать экономические модели, и они были бы неверны. Что мы действительно сделали, так это хорошо подумали и очень внимательно изучили все доступные данные и доказательства, и мы использовали это, чтобы сформировать наше понимание и разработать ответные меры политики.

Наряду с данными и моделями мы использовали экономические прогнозы, чтобы понять экономические последствия Covid. И информировать развитие ответа экономической политики. [11]

В феврале и марте 2020 года уровень обеспокоенности Минфина по поводу масштабов экономических последствий Covid рос. В марте 2020 года Управление по бюджетной ответственности [12] сообщило Министерству финансов о некоторых предполагаемых последствиях — о серьезном 35-процентном ударе по ВВП во втором квартале 2020 года до резкого восстановления к четвертому кварталу. [13] По тому же сценарию, по их оценкам, безработица вырастет до 10 процентов. Это умопомрачительное суждение подтвердило наши опасения.

Как бы то ни было, ограничения продлились дольше, но, к счастью, экономический удар был менее серьезным.

Прогнозирование по-прежнему было сложным, особенно в связи с тем, что некоторые вмешательства правительства, такие как отсрочка уплаты налогов, искажали данные.

Тем не менее OBR принял вызов, адаптировав свои прогнозы и выпустив больше «сценариев», которые отражали продолжающуюся неопределенность. [14] Их прогнозы были довольно хорошими и со временем становились все более точными.

Денежные средства и прогнозы по займам

Среди рисков и неопределенности тех первых недель Covid фундаментальной проблемой для казначейства было обеспечение того, чтобы правительство могло удовлетворить свои потребности в денежных средствах, чтобы можно было выплачивать пособия, выплачивать зарплаты в государственном секторе, закупать вакцины и так далее.

Возможно, не самая гламурная работа, но необходимая. И сделать это правильно было одним из самых важных элементов раннего периода пандемии.

Правительство обычно занимает деньги, выпуская ценные бумаги — суверенные облигации Великобритании. Управление по управлению долгом Великобритании является агентом Министерства финансов на оптовом рынке государственного долга. И за финансовый год они собирают достаточно денег, чтобы финансировать нужды правительства. [15]

Сильной стороной британской системы является ее прозрачность и предсказуемость. Каждую весну Казначейство устанавливает планы заимствований на следующий финансовый год. А затем Управление по управлению долгом уведомляет рынок о том, какие ценные бумаги будут доступны для покупки и когда. До Covid министерство финансов поручило Управлению по управлению долгом занять 156 миллиардов фунтов стерлингов в 2020–2021 годах.

Когда страна вступила в режим самоизоляции, миллионы людей были уволены, налоговые поступления упали, немедленные расходы NHS и растущий счет пособий привели к резкому увеличению потребностей правительства в финансировании. [16]

Поэтому мы попросили Управление по управлению долгом разрушить прежние планы и быстро увеличить объем заимствований.

Но мы не знали, сколько денег нам нужно занять. У нас не было финансового прогноза от OBR. И мы не могли дождаться одного. Поэтому мы сделали наши собственные оценки краткосрочных потребностей правительства. Первоначально мы просили Управление по управлению долгом привлечь 45 миллиардов фунтов стерлингов только в апреле. [17]

Фактически, в апреле DMO привлекла более 58 миллиардов фунтов стерлингов, а в 2020–2021 годах привлекла чуть меньше полутриллиона фунтов стерлингов за счет продаж позолоты. Это было в три раза больше, чем планировалось до пандемии. И более чем в два раза превышает предыдущий рекорд финансового кризиса. [18]

Я выражаю признательность сэру Роберту Стиману и его коллегам из Управления по управлению долгом Великобритании за их критическую и прекрасную работу по обеспечению финансирования государственных услуг и выплате пособий и заработной платы.

Политический ответ на Covid

Так как же разрабатывались меры экономической политики?

Правительство четко определило свои цели; они должны были предотвратить распространение Covid-19 и защитить экономику.

Итак, по первой задаче - защите жизней и предотвращению распространения вируса:

Правительство обосновало свой ответ наукой. Стратегия была основана на ограничении распространения болезни; тестирование и изоляция; инвестиции в лечение; и вакцинация. [19]

Лучше всего для экономики было контролировать вирус. Это означало ограничение близких контактов между людьми. Это неизбежно мешало некоторым видам экономической деятельности и ограничивало другие. И это означало оказание прямой поддержки пострадавшим предприятиям и домохозяйствам.

Один из способов, которым мы думаем об эффективности экономической политики, — это ее мультипликатор — какой экономический рост мы можем ожидать на фунт расходов. По этому показателю расходы на разработку и внедрение вакцин являются самыми эффективными расходами, которые когда-либо наблюдались в крупной государственной программе. Это позволило снять блокировки и вновь открыть экономику в первой половине 2021 года. [20]

При защите экономики нас беспокоили три основных вопроса:

Во-первых, предотвращение длительной безработицы.

Наш самый непосредственный страх перед экономикой заключался в том, что ограничения приведут к очень высокому уровню безработицы. Мы видели это в США, где к апрелю 2020 года безработица подскочила до 14,7% [21] .

Экономическая история показывает долгосрочные экономические и социальные издержки очень высокого уровня безработицы. В 1984 году безработица в Великобритании достигла 11,9 процента и оставалась двузначной на протяжении большей части 1980-х годов. [22] Нам известна взаимосвязь между длительной безработицей и трудностями для отдельных лиц, семей и сообществ. Мы были полны решимости сделать все возможное, чтобы предотвратить это.

Но шок от Covid был временным. И это не было вызвано необходимостью структурных изменений. Это означало, что у политиков были доступны необычные варианты политики для минимизации этих рисков.

В частности, правительство имело явные экономические причины для временного вмешательства, чтобы удержать людей на своих рабочих местах, зная, что после снятия ограничений эти рабочие места будут жизнеспособными в среднесрочной перспективе. Эта логика послужила основой как для схемы отпуска, так и для схемы поддержки доходов самозанятых.

Во-вторых, было желание защитить самых уязвимых и избежать несправедливых ударов.

Мы знали, что экономические издержки пандемии не будут ощущаться одинаково. Больше всего пострадают некоторые из наиболее уязвимых людей, например те, кто не имеет надежной работы. Мы использовали доступные данные и искали новые источники, чтобы понять последствия распределения. Таким образом, политика может быть разработана таким образом, чтобы дополнять общеэкономические схемы адресной поддержкой там, где в ней больше всего нуждаются.

Мы проанализировали данные по разным группам. Например, мы рассмотрели возраст, географию, пол, доход и различные сектора, чтобы помочь составить картину того, что происходит. [23] И мы опирались на внешний анализ. Институт налогово-бюджетных исследований обнаружил, что люди с низким доходом в семь раз чаще работают в секторе, закрытом ограничениями. Люди моложе 25 лет примерно в 2,5 раза чаще, а женщины примерно на треть чаще работают в закрытом секторе. [24]

Увольнение непропорционально поддержало те сектора, которые больше всего пострадали от ограничений. Это означало, что наибольшую пользу от этого принесли беднейшие домохозяйства в процентном отношении к их доходу до пандемии. [25]

Это сочеталось с более широкой поддержкой людей с низкими доходами, включая временное увеличение пособий. [26]

И дальнейшие схемы были нацелены на конкретные сектора, которые пострадали непропорционально сильно. Например, снижение НДС на расходы на гостеприимство и отдых, а также схема «Ешь вне дома, чтобы помочь». Схема Eat Out to Help Out Scheme намеренно стремилась изменить поведение. Поощрение потребителей к возвращению к деятельности, которая, в свою очередь, обеспечивает занятость, особенно для молодежи и низкооплачиваемых.

Мы не могли быть настолько детальными, чтобы гарантировать, что это было полностью успешным. Но мы попытались разработать политику, чтобы выделить поддержку тем, кто больше всего в ней нуждается.

Наша третья цель в защите экономики заключалась в том, чтобы обеспечить быстрое восстановление после снятия ограничений.

Критически важным для разработки пакета мер политики было суждение о том, что Covid носит временный характер и не приведет к фундаментальной реструктуризации экономики Великобритании. Подавляющее большинство экономической деятельности возобновится. Структура экономики «после Covid» будет аналогична той, что была в начале марта 2020 года. С более крупным сектором здравоохранения и некоторыми новыми бизнес-инновациями и адаптациями.

Мы ожидали сильного экономического восстановления, когда экономика вновь открылась. И хотел, чтобы предприятия и домашние хозяйства возобновили деятельность как можно скорее. Узкие места и перебои с поставками при повторном открытии были бы неизбежны, но мы стремились свести их к минимуму. Это была еще одна причина стремиться сохранить миллионы рабочих мест и сохранить капитал, вложенный в сотни тысяч жизнеспособных и продуктивных предприятий, разрушенных Covid.

отпуск

Прежде чем перейти от политики, я хочу обсудить схему отпуска более подробно, учитывая ее размер и значение. Я везде использую знакомый термин «отпуск», но, конечно же, его официальное название — «Схема сохранения рабочих мест в связи с коронавирусом» или CJRS.

Краткосрочная помощь в трудоустройстве существует и в других странах, например, в Германии. Но отпуск был первым в своем роде в Великобритании, где с 1990-х годов политический консенсус здесь заключался в гибком подходе к рынку труда, ориентированному на работу. И это обеспечило высокую занятость и низкую безработицу. [27]

Отпуск обошелся британским налогоплательщикам в общей сложности в 70 миллиардов фунтов стерлингов и поддержал почти 12 миллионов рабочих мест. [28] Пиковое использование в мае 2020 года было чуть меньше 9 миллионов рабочих мест. Для сравнения, общая численность рабочей силы в Великобритании обычно составляет около 35 миллионов человек. [29]

Мы не знаем, что случилось бы с безработицей, если бы не отпуск. Но, исходя из исторических тенденций и того, насколько ВВП упал в 2020 году, можно было бы ожидать, что безработица достигнет где-то между 9 и 12 процентами. [30] Как бы то ни было, безработица в Великобритании достигла пика значительно ниже этого уровня, составив 5,2 процента. [31]

Решения о том, как отменить отпуск, были трудными. Мы хотели поддержать восстановление активности во всей экономике. И мы хотели избежать блокировки труда и капитала в их текущем использовании, а не перемещать их туда, где они наиболее продуктивны.

Но мы не хотели спровоцировать большой рост безработицы. Мы были обеспокоены тем, что произойдет с фирмами и 1,2 миллионами человек, которые все еще находились в отпуске на момент закрытия схемы. Мы хотели убедиться, что поддержка не была прекращена преждевременно.

Поэтому мы ввели взносы работодателей в отпуск, как только перспективы стали более определенными, поскольку рынок труда начал ужесточаться в прошлом году, мы наметили путь к полному свертыванию схемы. В этом случае схема закрылась в сентябре 2021 года без роста безработицы. [32]

Мы еще не знаем, какую роль этот отпуск сыграл в обеспечении быстрого восстановления экономики — способствовал ли он возобновлению деятельности фирм или препятствовал им. Критики могут сказать, что замораживание рабочих мест могло способствовать возникновению узких мест с поставками, которые последовали за Covid. Но это было бы слишком просто.

Во всем мире предложение восстановилось не так быстро, как ожидали экономисты. Эти узкие места существуют везде, в том числе в Великобритании и США — двух странах, которые придерживаются совершенно разных подходов. Различные подходы к политике привели к различным последствиям для безработицы, перемещения между секторами и давления спроса и предложения по мере восстановления экономики. Но мы можем сделать вывод, что экономические силы, которые определяли предложение после пандемии, сильнее, чем любая политическая реакция.

Огромный по размеру и внедрению отпуск действительно предотвратил массовую безработицу. Это поддерживало доходы, в том числе для тех, кто больше всего в них нуждался, и способствовало быстрому восстановлению нормальной экономической активности. Но огромные затраты будут финансироваться будущими налогоплательщиками.

Мы можем ожидать, что призывы к аналогичной политике будут использоваться в других обстоятельствах. Однако уникальный характер шока от Covid означал, что решение об использовании схемы сохранения рабочих мест было относительно простым, несмотря на невероятную стоимость:

• Поскольку шок не был структурным по источнику,
• и потому что шок был временным.